05/11/2010, drs. D. Schravendeel
Er is een inhoudelijke impuls nodig voor het stelsel van basisregistraties. Om het programma tot een succes te maken, moeten we volgens Dirk Schravendeel antwoord krijgen op drie vragen: Wat is de operationele doelstelling?, Hoe worden gegevens tot informatie? en: Welke informatiekundige taal spreken we?
Er is momenteel de nodige discussie over de wijze waarop de overheid bezig is een stelsel van basisregistraties te realiseren. Een Gateway-review op het Nationaal Uitvoeringsprogramma (NUP), het bestuurlijk akkoord waar het stelsel onderdeel van uitmaakt, leverde de code rood op: als de aansturing niet verandert, zal het programma niet succesvol zijn. De staatssecretaris van BZK heeft inmiddels aan de Tweede Kamer geschreven hoe ze de aansturing gaat versterken. Al eerder ontving de Kamer een visie op het stelsel van basisregistraties. Mijn betoog is dat de visie aanzienlijk aan scherpte kan winnen door een inhoudelijke impuls op drie punten: wat is de operationele doelstelling, hoe worden gegevens tot informatie en welke informatiekundige taal spreken we? Bovendien zou de ontwikkeling van het stelsel in directe wisselwerking met de uitvoering moeten plaatsvinden.
In 2009 heeft de bestuurlijke regiegroep NUP zich beziggehouden met een herijking van de visie op het stelsel van basisregistraties. Begin juni 2010 is het rapport ‘Visie op het stelsel van basisregistraties’ aan de Tweede Kamer aangeboden (TK 29362 no 176). De ‘Visie’ met bijlagen geeft een breed overzicht van het stelsel: alle samenstellende onderdelen en alle onderwerpen die geregeld moeten worden staan erin, met procesmatige beschrijvingen en afspraken over het verdere verloop van de opbouw van het stelsel. Als daar bestuurlijk een klap op wordt gegeven in de verantwoordelijke regiegroep, ziet het er hoopvol uit: alleen nog een kwestie van uitvoeren. Ik vrees echter dat dit te optimistisch is en dat de voortgang en het positieve effect stelselmatig zullen tegenvallen.
Het paradoxale is dat er enerzijds te veel en anderzijds te weinig in het rapport staat. De volledigheid van de ‘Visie’ is teveel. Voor dertien basisregistraties tegelijk aan alle aspecten werken, is een enorm omvangrijke klus. Het grote aantal partijen, het grote aantal vraagstukken dat opgelost moet worden in combinatie met de beperkte mogelijkheden om te sturen, maken het stelsel zoals dat in de Visie beschreven staat niet realiseerbaar op de geschetste manier.
De voor de hand liggende oplossing, die ook sterk in de Visie zit, lijkt opknippen in samenstellende onderdelen: de dertien basisregistraties apart, de relaties als een apart onderwerp en de gezamenlijke voorzieningen als apart onderwerp. Typerend is dat het stelsel al meteen gedefinieerd wordt door de samenstellende onderdelen op te sommen en niet, wat op zich ook zou kunnen, door te benoemen wat je ermee kunt (een functionele definitie) of door te definiëren wat het stelsel is (een ontologische definitie). Op dit punt biedt de Visie te weinig.
Wat mist is het ontwerp. Vergelijk het met de tijd dat de fiets werd uitgevonden. De definitie van het nieuwe vervoermiddel bestaat uit een lijst met onderdelen plus de opmerking dat de onderdelen bij elkaar horen. Geen plaatje waarin de onderdelen hun plaats krijgen. Op de vraag hoe het onderdeel ‘zadel’ dan aan de rest van de fiets gemonteerd moet worden, is het antwoord: dat komt later, eerst de losse onderdelen. Ook afspraken over de standaardmaten waardoor de onderdelen in elkaar passen, moeten al doende nog gemaakt worden. Dat is de kern van het probleem: hoe kunnen zoveel partijen zonder duidelijk ontwerp een heel nieuw vervoermiddel maken?
Om tot een ontwerp te komen, is ten eerste aanscherping van de doelstelling nodig. De doelstellingen in de Visie zijn bestuurlijke doelstellingen die formuleren wat de regiegroep met het stelsel van basisregistraties wil bereiken voor burgers en bedrijven. De belangrijkste doelstellingen zijn betere dienstverlening en minder administratieve lasten. Op zich is het heel belangrijk dat zulke doelstellingen, waar de bestuurders zeer aan hechten, centraal gesteld worden. Een operationele doelstelling die formuleert wat de specifieke functie van het stelsel is bij het bereiken van deze bestuurlijke doelen, ontbreekt echter. Vertaald naar het fietsvoorbeeld bevinden de doelstellingen zich op het niveau: we gaan de mensen mobieler maken. Niks mis mee, maar het leidt niet meteen tot het beeld: aha, nu snap ik wat ze met die stapel onderdelen willen; dat moet een fiets worden. Er zit een aantal niet-ingevulde stappen tussen de realisatie van betere dienstverlening en de onmisbare bijdrage van het stelsel daaraan.
In het programma ‘Stroomlijning basisgegevens’ is een operationele doelstelling voor het stelsel omschreven die nog steeds bruikbaar is: samenhang brengen in de gegevenshuishouding van de Nederlandse overheid. Daarvoor moet zeker zijn dat alle gebruikers ‘het over hetzelfde hebben’. Iets netter geformuleerd: de objecten van registratie en hun identificatie (met een eenduidig nummer) moeten worden gestandaardiseerd. Daar is toen, in 2001, een oplossing voor ontworpen. Door zes goedgekozen basisregistraties aan elkaar te koppelen op het niveau van het object van registratie en van de identificator van dat object, ontstaat de gewenste samenhang in de gegevenshuishouding. Het is uitgeprobeerd in een veiligheidsregio en het wordt toegepast door gemeenten, en: het werkt.
Ten tweede: de overgang van gegevens naar informatie. Zo’n aangescherpte doelstelling kan vertaald worden in concrete voorzieningen die het beoogde effect bij de afnemers bereiken. Daar gaat het natuurlijk om: kunnen de 1600 afnemers binnen de overheid straks beter samenwerken en beter hun taak uitvoeren? Gegevens beschikbaar maken in een stelsel van basisregistraties is één, ze zo ontsluiten dat afnemers ze op een zinvolle manier kunnen gebruiken is twee. Ook op dit punt is het zinvol een ontwerp te maken. De eerdergenoemde proef in een veiligheidsregio liet zien dat de gegevens uit de basisregistraties niet direct bruikbaar waren: er was een vertaling nodig naar de eigen sector. De basisregistratie bevat gegevens en de afnemer maakt daar zelf informatie van. In de veiligheidsregio moesten de gegevens van de basisregistraties gecombineerd worden met eigen gegevens. Ook moesten ze geschikt gemaakt worden voor presentatie op de kaart die centraal staat in de coördinatie en aansturing van de rampenbestrijding.
Ten derde kan de Visie worden aangescherpt door: één informatiekundige manier van rederen. In een project dat de hele overheid raakt en waar zo’n groot aantal partijen bij betrokken is, verwacht je aandacht voor één inhoudelijke manier van redeneren, naar de wereld kijken, dingen benoemen. De kern van de zaak is semantische interoperabiliteit, Wout Hofman vroeg er in Automatisering Gids 36 (10 september) ook al aandacht voor. De overheid voert wetten uit en bij iedere wet hoort een uitvoeringspraktijk met een eigen semantisch model. Het blijkt behoorlijk ingewikkeld om die modellen goed op elkaar te laten aansluiten.
Het Forum Standaardisatie, waar bestuurlijke afspraken over het gebruik van standaarden worden gemaakt, heeft de ontwikkeling van één methode om tot semantische interoperabiliteit te komen als speerpunt gekozen. Op dit punt is het zaak om de krachten te bundelen.
Ten slotte vereist samenhang brengen in de gegevenshuishouding van de Nederlandse overheid dat de makers van het stelsel van buiten naar binnen redeneren. Cruciaal voor het succes is dat de ontwikkeling van het stelsel gebeurt in een continue wisselwerking met de uitvoering: de afnemers. Het risico op oeverloze theoretische, principiële discussies is anders levensgroot. De basisregistraties uit het stelsel zijn voldoende ver ontwikkeld om het stelsel concreet in praktijk te brengen en van de ervaringen te leren. Wanneer de Visie ook op dit punt wordt aangescherpt, neemt de effectiviteit aanzienlijk toe.
Dirk Schravendeel (d.schravendeel@hec.nl) is senior adviseur bij Het Expertisecentrum in Den Haag.
Samenhang in gegevens
GBA, NHR, BAG en BGT
Het stelsel basisregistraties bestaat uit het volgende : de basisregistratie personen (GBA plus RNI), bedrijven (NHR), gebouwen en adressen (BAG), het Kadaster en een kaart (BGT), met hun onderlinge relaties. Om de tienduizenden losse registraties die overheidsinstellingen bijhouden, om te smeden tot een samenhangende gegevenshuishouding, is dit de kern die onmisbaar is. Bij een proef in een veiligheidsregio werd dit stelsel gebruikt om gegevens te verzamelen die nodig waren na de ontploffing van een chloortrein. Dat ging als volgt. De veiligheidsregio gaf de omtrek van de gifwolk aan op de kaart. Met de coördinaten werd de relatie gelegd tussen de kaart en de gebouwen en adressen in de BAG. Met de adressen werden bewoningsgegevens aan de GBA ontleend. Aanvullende gegevens die de gemeenten zelf per gebouw hadden geregistreerd, werden via de Stichting Dataland beschikbaar gesteld. Zo werkt het stelsel: een verbindend mechanisme tussen basisregistraties onderling en de registraties van alle aangesloten afnemers.
Voorbeeld
Vader in GBA
Om zinvol van de basisgegevens gebruik te maken, dient een afnemer de betekenis van het gegeven in de basisregistratie te kennen en te bepalen hoe het past in het eigen semantisch model. Zo is de vader van een persoon zoals die in de GBA wordt vermeld, de vader die op grond van het Burgerlijk Wetboek en verdere toepasselijke wetgeving in de burgerlijke stand als vader is aangewezen. Wie getrouwd is met de moeder, is automatisch de vader van het kind. Voor de toepassing van wetten staat dat verder niet meer ter discussie: de akte geldt als wettelijk bewijs. Dat is een zegen: het schept zowel voor het kind, de vader als de overheidsinstellingen die met het kind te maken hebben, heel veel helderheid. Uit DNA-onderzoek is inmiddels bekend dat in 10 procent van de gevallen de juridische vader niet de biologische vader is. Verreweg de meeste afnemers hebben de juridische vader nodig, maar bij erfelijkheidsonderzoek is dat anders. Dan zal de afnemer moeten beoordelen wat het basisgegeven voor hem betekent: wat kan ik er wel mee en wat niet?
Verschenen in: Automatisering Gids nr. 44, 2010
Ga naar het publicatieoverzicht
